STF ENTENDE QUE AUTORIDADE COATORA POSSUI LEGITIMIDADE RECURSAL PARA RECORRER DE SENTENÇA PROFERIDA EM SEDE DE MANDADO DE SEGURANÇA. Gabriel Laredo Cuentas*
Artigo - Federal - 2019/3708
1.O objeto da ADI n. 4403/DF
Em agosto de 2019, o Plenário do Supremo Tribunal Federal ("STF") julgou a Ação Direta de Inconstitucionalidade ("ADIN") n. 4403/DF, por meio da qual analisou a constitucionalidade do artigo 14, parágrafo 2º, da Lei n. 12016, de 7.8.2009, que estende à autoridade coatora o direito de apelar da sentença proferida em sede de mandado de segurança.
Confira-se os termos do referido dispositivo:
"Art. 14. Da sentença, denegando ou concedendo o mandado, cabe apelação.
(...)
§ 2º Estende-se à autoridade coatora o direito de recorrer."
A ação de controle concentrado julgada pelo STF foi proposta pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil ("CFOAB"), sob o argumento de tal previsão constitui ofensa ao artigo 133, da Constituição Federal, por mitigar a exigência de capacidade postulatória para a interposição de recurso.
Isto é, para a CFOAB, tal dispositivo atribuiria capacidade postulatória à Autoridade Coatora indicada no mandado de segurança, a fim de permitir-lhe a interposição de recurso de apelação contra sentença mandamental independentemente da sua representação por advogado devidamente constituído.
Por essa razão, a CFOAB ajuizou a referida ADIN com vistas: (i) à declaração de inconstitucionalidade do referido art. 14, parágrafo 2º, da Lei n. 12016; ou (ii) ao menos, que seja dada interpretação conforme ao referido dispositivo, de modo a esclarecer que o recurso interposto pela autoridade coatora deve ser sempre subscrito por advogado.
2. A decisão do STF
2.1. O histórico da ADIN:
Antes de julgar a referida ADIN, o Ministro Edson Fachin determinou a oitiva do Presidente da República, o qual sustentou que: (i) não há proibição de que o legislador outorgue capacidade postulatória a quem não é advogado ou mesmo dispense a presença deste; e (ii) ainda assim, o referido art. 14, parágrafo 2º, da Lei n. 12016 não outorga capacidade postulatória à autoridade coatora e nem mesmo dispensa a atuação do advogado.
Para o Presidente da República, o referido dispositivo apenas confere legitimidade recursal à autoridade coatora, para que esta possa recorrer, representada por advogado, de eventual sentença mandamental que lhe tenha sido desfavorável, nos termos do que restou decidido nos autos da Reclamação n. 678/SP, cuja ementa segue transcrita in verbis:
Reclamação. Ausência de capacidade postulatória da parte reclamante.
- Somente nos casos em que a lei expressamente excepciona no sentido de admitir capacidade postulatória a quem não tenha os conhecimentos técnicos exigidos pela lei para a propositura das ações e dos instrumentos processuais em geral, é que será possível admiti-la a quem não os possua. - No caso, tratando-se de reclamação, não há lei alguma que estabeleça essa exceção para a sua propositura. Reclamação não conhecida. (Rcl 678, Relator(a): Min. MARCO AURÉLIO, Relator(a) p/ Acórdão: Min. MOREIRA ALVES, Tribunal Pleno, julgado em 14/05/1998, DJ 03-05-2002 PP-00022 EMENT VOL-02067-01 PP-00027)
No bojo da referida Reclamação n. 678, o STF se debruçou sobre a existência, ou não, de capacidade postulatória de cidadão que não é advogado, mas era Autor de Habeas Corpus que havia sido impetrado naquela Corte Suprema.
No caso concreto, o Autor buscava comunicar o descumprimento da decisão emanada pelo STF no referido Habeas Corpus, que o beneficiou. Contudo, a referida reclamação sequer foi conhecida, em função da ausência da sua capacidade postulatória.
Isso porque, embora para o Ministro Marco Aurélio Melo, Relator da Reclamação, fosse permitido ao Autor a propositura de Reclamação com vistas ao cumprimento de decisão proferida em Habeas Corpus - procedimento que dispensa a capacidade postulatória - que o beneficia, o Plenário do STF entendeu que tal expediente processual (Reclamação) apenas pode ser manejado por advogado devidamente constituído, uma vez que o seu aforamento demanda o conhecimento técnico e a capacidade postulatória de um advogado.
Isto é, conquanto o Autor tivesse "interesse processual" na propositura da Reclamação, não possuía capacidade postulatória para formalizá-la junto ao Poder Judiciário, dependendo de advogado para tanto.
O Senado Federal, por sua vez, apresentou informações por meio das quais sustentou, basicamente, os mesmos fundamentos alinhavados pela Presidência da República.
2.2. O posicionamento do Plenário do STF:
Após a apresentação das informações necessárias, o Plenário do STF houve por bem julgar improcedente a referida ADIN, por unanimidade.
Isso porque, para o STF, o art. 14, parágrafo 2º, da Lei 12016 realmente não trata de qualquer dispensa da capacidade postulatória em favor da Autoridade Coatora, mas apenas de previsão legal de legitimidade recursal ativa da referida autoridade.
Para o STF, portanto, não há dispensa do advogado para que a Autoridade Coatora recorra da sentença que apreciar mandado de segurança e, igualmente, não há qualquer violação ao art. 133 da Constituição Federal.
Dessa maneira, tendo em conta que o referido art. 14, parágrafo 2º, da Lei n. 12016, trata de atribuição de legitimidade recursal ativa à Autoridade Coatora, na visão do STF, não há qualquer violação constitucional passível de correção pela via da ADIN, o que justifica o julgamento de improcedência da ação e, até mesmo, o afastamento do pedido de interpretação conforme a Constituição formulado pela CFOAB.
O tema, conquanto pareça simples, realmente é bastante nebuloso e pode trazer diversas dúvidas. Cite-se, por oportuno, que o próprio Ministro Edson Fachin destacou que o STF já decidiu por diversas vezes que, por exemplo, a Autoridade Coatora não possui legitimidade recursal .
Da mesma forma, outro ponto de dúvida no que tange à dispensa, ou não, de capacidade postulatória em favor da Autoridade Coatora é a natureza jurídica das informações prestadas no bojo de mandado de segurança, pois a autoridade pode apresentá-las independentemente de advogado.
Neste ponto, entretanto, o entendimento do STF materializado no julgamento da referida ADIN 4403 é de que tal ato formal previsto no art. 7º, inciso I, da Lei n. 12016 não possui natureza jurídica de Contestação e, por essa razão, não demanda a existência de capacidade postulatória para sua execução, ao contrário do recurso, que demanda a referida capacidade.
3. Conclusões
De fato, ao reconhecer a constitucionalidade do art. 14, parágrafo 2º, da Lei n. 12016 - não obstante tenha julgado improcedente a ADIN ajuizada pela CFOAB -, o STF esclareceu uma parte do cenário nebuloso que pairava sobre a autonomia da Autoridade Coatora para a interposição de recurso contra sentença mandamental.
Contudo, ainda assim, o tema dá ensejo a uma série de dúvidas que ainda estão sem solução, tais como:
(i) a partir dessa decisão, qual é o limite do eventual recurso que poderá ser interposto pela Autoridade Coatora? A autoridade poderá apelar apenas da sentença que lhe imputar eventual penalidade pessoal (e.g. astreintes por descumprimento de decisão judicial), ou também poderá pleitear a reforma da sentença mandamental no que tange ao mérito do ato impugnado em uma espécie de competência concorrente com o órgão de representação da Pessoa Jurídica de Direito Público à qual a autoridade está submetida?
Em uma discussão tributária, por exemplo, o Delegado da Receita Federal do Brasil poderá recorrer da sentença que assegurar ao contribuinte o direito de não se submeter a determinada tributação; ou da sentença que assegurar ao contribuinte o direito de obter a sua certidão de regularidade fiscal?
(ii) a legitimidade recursal da Autoridade Coatora estabelecida pelo art. 14, parágrafo 2º, da Lei n. 12016 também se estende aos demais recursos previstos no CPC/15, ou está adstrita ao recurso de apelação?
Isto é, a autoridade coatora eventualmente poderá interpor agravo de instrumento contra a decisão que deferir liminar em mandado de segurança ou até mesmo interpor recursos especial e extraordinário contra acórdão que aprecie o seu recurso de apelação?
Essas dúvidas, certamente, deverão surgir ao longo dos anos no âmbito do Poder Judiciário e deverão ser solucionadas pelos Tribunais Superiores.
De toda forma, em uma análise objetiva do acórdão proferido na ADIN n. 4403, as respostas aos questionamentos formulados no item "ii" supra, nos parece que tendem a ser positivas, na medida em que o mesmo interesse recursal que justifica a interposição de eventual recurso de apelação também poderá justificar a interposição de quaisquer dos outros recursos previstos na legislação processual.
Do contrário, estar-se-ia negando o duplo grau de jurisdição garantido à autoridade coatora por meio do referido art. 14, parágrafo 2º, da Lei n. 12016.
A resposta para o item "i" supra, por outro lado, nos parece que poderá ser mais restritiva. Isso porque, o próprio STF reconheceu que as informações prestadas pela Autoridade Coatora são mero ato formal e não possuem natureza jurídica de Contestação, de modo que tal peça processual não pode ser considerada uma defesa propriamente dita, mas apenas um documento que se presta à formação do convencimento do Juízo.
Em outros termos, a autoridade coatora não possui legitimidade para a defesa do ato impugnado. Por essa razão, o recurso de apelação da Autoridade Coatora apenas poderá ter como objeto, por exemplo, eventual penalidade que tenha sido aplicada contra a sua pessoa (e.g. astreintes ou eventual multa por litigância de má-fé).
A defesa do ato impugnado, assim como eventual recurso a esse respeito, cabe exclusivamente ao órgão de representação judicial da pessoa jurídica interessada (e.g. a Procuradoria da Fazenda Nacional).
1 Vide os seguintes julgados, a título exemplificativo: (i) RE 412430 AgR,; Relator(a): Min. ELLEN GRACIE; Segunda Turma, julgado em 13/12/2005, DJ 17-03-2006); (ii) RE 97282, Relator(a): Min. SOARES MUÑOZ; Primeira Turma, julgado em 03/09/1982; (iii) RE 105731, Relator(a): Min. DÉCIO MIRANDA; Segunda Turma, julgado em 28/06/1985.
